El pasado viernes 20 de enero, el Presidente Mauricio Macri estableció cambios en el régimen de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) mediante la publicación en el Boletín Oficial del Decreto 54/2017. Dicho Decreto contiene todos los artículos del proyecto de Ley aprobado por la Cámara de Senadores el 21 de Diciembre.
Escribe Aníbal Cejas
El pasado 21 de Diciembre, el Senado de la Nación dio media sanción al proyecto impulsado por el Gobierno para reformar la actual Ley de Riesgos del Trabajo. El proyecto obtuvo cuarenta y ocho (48) votos afirmativos, dos (2) negativos y una (1) abstención.
«Es una ley que es producto del diálogo y consenso con todos los actores del sistema, del trabajo coordinado con todas las organizaciones gremiales y del compromiso para el desarrollo de políticas preventivas que cuiden la vida y la salud de todos los trabajadores argentinos», dijo el Superintendente de Riesgos del Trabajo, Gustavo Morón, tras la aprobación de la ley.
El pasado viernes 20 de enero el Presidente Mauricio Macri, aceleró la implementación de dichos cambios en el régimen de las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (ART) mediante la publicación en el Boletín Oficial del Decreto 54/2017, que reproduce casi todos los artículos del proyecto de Ley aprobado por la Cámara de Senadores el 21 de Diciembre.
El nuevo régimen, que se inició con un proyecto enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento, luego fue modificado por Senadores, y finalmente puesto en vigor por el Decreto citado, establece que las Comisiones Médicas son la instancia administrativa previa, única, obligatoria y excluyente, crea un sistema de homologación de las indemnizaciones y el Autoseguro Público Provincial, amplía el período de la Incapacidad Laboral Transitoria a 2 años, y modifica el cálculo del ingreso base y lo actualiza por RIPTE.
Algunos de los puntos centrales del Decreto son:
- Establece que el trámite administrativo a través de las Comisiones Médicas es la instancia administrativa previa, única, obligatoria y excluyente antes de iniciar un juicio. Todo el procedimiento es gratuito para el trabajador con garantía de debido proceso, la asistencia de un abogado y determina que las Comisiones Médicas deben expedirse en un plazo máximo de 60 días. De lo contrario, queda abierta la vía judicial para el reclamante.
- Crea un Sistema de Homologación para verificar que las indemnizaciones acordadas con las ART no resulten inferiores a las establecidas en la Ley, y garantizar el cobro inmediato.
- Establece que un trabajador no registrado y sin cobertura de una ART o de un auto-seguro, no está obligado a pasar por una Comisión Médica en caso de accidente.
- Crea el Autoseguro Público Provincial, permitiendo el ingreso al sistema de casi un millón de trabajadores públicos provinciales y municipales.
- Permite ampliar el período de Incapacidad Laboral Transitoria (ILT) hasta 2 años, para favorecer la rehabilitación y la reincorporación del trabajador.
- Modifica el Cálculo del Ingreso y determina que cada remuneración mensual se actualiza según el RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables). Además, se aplica un interés equivalente a la tasa activa del Banco de la Nación Argentina.
- Se establece un mecanismo de compensación automática para que las obras sociales que atienden contingencias cubiertas por la Ley de Riesgos del Trabajo recuperen el gasto que le correspondería a la ART contratada.
- Se compromete a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo a presentar al Comité Consultivo Permanente, en un plazo de 3 meses, un anteproyecto de ley de prevención de acuerdo a las prácticas internacionales, previendo un tratamiento específico para cada actividad en los Convenios Colectivos de Trabajo.
Esta es sólo una muy apretada síntesis de un decreto que consta de 26 artículos y un anexo en el que se establece el procedimiento del servicio de homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales.
Los únicos cambios entre el DNU y el proyecto de Ley aprobado en la Cámara de Senadores son:
1- En el Decreto 54/2017 se eliminó el art. 13 del proyecto aprobado en Senadores. El mismo establecía el mecanismo de financiamiento de los entes de supervisión y control. Queda vigente el texto original del Art. 37 de la Ley Nº 24.557.
2- En el Decreto 54/2017 se introduce el Art. 20 que determina que «Las normas de procedimiento de actuación ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y la Comisión Médica Central deberán ser dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO, no más allá del 28 de febrero de 2017».
Características del proyecto aprobado en
Senadores y del Decreto de Macri
Antes de conocerse el Decreto 54/2017, Informe Operadores de Mercado dialogó con un grupo de profesionales especializados en Derecho del Trabajo, quienes analizaron las características del proyecto aprobado en Senadores que -reiteramos- es el mismo texto que puso en vigencia el Decreto del PEN.
De acuerdo al testimonio del Dr. Guillermo Mitchell, Asesor Legal de la Unión de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (UART), el proyecto consta de tres grandes partes: el primero prevé el procedimiento a seguir a fin de determinar la incapacidad permanente, el segundo trata el autoseguro público y el tercero contiene disposiciones de diversa índole.
«En materia procedimental -detalló- se destaca la instancia administrativa previa, obligatoria y excluyente ante las comisiones médicas jurisdiccionales, con patrocinio letrado obligatorio para el trabajador y la revisión judicial de su dictamen ante la justicia en lo laboral local o ante la comisión médica central.
Otra característica es el cambio del efecto de las apelaciones que pasará a ser suspensivo (en vez de devolutivo), salvo en dos supuestos específicos (enfermedades no listadas y reagravamiento).
Los peritos serán integrantes del cuerpo médico forense o su equivalente en las distintas provincias y sus honorarios estarán desvinculados del resultado del proceso y serán de acuerdo a la tarea realizada. Otra novedad es la incorporación de un procedimiento de homologación, con calidad de cosa juzgada, ante las comisiones médicas.
En lo referente al autoseguro público, se crea el mismo a nivel provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, con un régimen de características propias y de fiscalización por parte de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
Finalmente, se destacan disposiciones que hacen al ordenamiento del sistema y que abordan diversas temáticas, entre otras, la extensión del plazo máximo de ILT a 2 años; la modificación de la forma de cálculo del IBM, el establecimiento de intereses compensatorios conforme la tasa activa y de intereses moratorios. También se prevé el pago de las indemnizaciones de ley mediante depósito directo en su cuenta sueldo y la prohibición del pacto de cuota litis en los procesos judiciales».
En sintonía, el Dr. Federico Tallone, Socio fundador del Estudio Tallone, también brindó su mirada sobre la normativa en análisis: «En líneas generales, la reforma de la Ley de Riesgos del Trabajo tiene como principal objetivo dar resolución rápida a la demanda de los trabajadores, generando de este modo mayor previsibilidad para todos los actores del sistema.
Seguramente estas modificaciones intentarán reducir los niveles de litigiosidad laboral y producir además una reestructuración de las Comisiones Médicas de la SRT, para lograr así una mayor confiabilidad en el ámbito administrativo. Algunas de las características más destacas del proyecto enviado por el PEN son:
- Se establece un procedimiento administrativo previo, y de carácter obligatorio, para que el trabajador obtenga el pago de las prestaciones dinerarias resultantes del siniestro, esto es, debe concurrir, ahora con patrocinio letrado, ante la Comisión Médica Jurisdiccional de su domicilio de prestación de tareas, o domicilio habitual.
- El procedimiento es obligatorio aun para el supuesto en el que el trabajador pretenda demandar con fundamento en otros regímenes de responsabilidad, ya que debe agotar la vía administrativa en forma previa.
- También resulta novedoso que la apelación de la decisión de la Comisión Médica Jurisdiccional y/o Comisión Médica Central lo sea mediante recurso ante el Tribunal de Trabajo competente según la jurisdicción; esto implica que se sustrae del fuero federal que establecía la LRT en su redacción original.
- Se establece carácter de cosa juzgada administrativa en los términos del art. 15 LCT a las resoluciones de las Comisiones Médicas -que no fueran apeladas- y del Tribunal de Trabajo competente cuando intervenga en la apelación.
- Se crea un Servicio de Homologación -similar al actual SECLO- dentro del ámbito de las Comisiones Médicas a fin de que el mismo homologue -con fuerza de cosa juzgada conforme art. 15 LCT-, las indemnizaciones resultantes de las incapacidades determinadas por la Comisión Médica, y también aquellas que sean fruto de un acuerdo previo entre la ART y el trabajador -con patrocinio letrado-.
- Se modifica el régimen actual de los peritos oficiales, ya que se dispone como obligatorio que el perito médico oficial que intervenga en los procesos judiciales deba pertenecer al Cuerpo Médico Forense de la jurisdicción de que se trate y, además, que sus honorarios serán establecidos por la labor realizada con prescindencia del monto económico involucrado.
- Se establece claramente y en seguimiento del precedente «ESPOSITO» de la CSJN que sólo las compensaciones adicionales de pago único (PUA) y los importes mínimos establecidos en el Decreto 1694/09 (pisos) serán ajustados por RIPTE.
- Se incrementa a dos años el plazo de incapacidad laboral temporaria, lo cual implica extender el plazo que la ART debe abonar los salarios al trabajador a once meses y veintiún días. La norma anterior establecía un plazo de un año como máximo.
- Se modifica el cálculo del ingreso base mensual, reduciendo el periodo de meses a considerar para sacar el promedio a los últimos cuatro salarios (normales, habituales) anteriores a la fecha de accidente o primera manifestación invalidante (PMI). La norma anterior establecía los últimos doce. (NdeR: el Senado volvió a establecer 12 meses, con modificaciones que se desarrollarán más adelante).
- Además se establece, para evitar la imputación que realizan normalmente los trabajadores sobre la pérdida de valor con motivo de la inflación del salario tenido en cuenta para calcular la prestación dineraria, que desde la fecha del accidente o PMI, hasta el momento de abonar la prestación dineraria, el IBM (ingreso base mensual) se le aplicará la tasa activa (a 30 días, Banco Nación). Igual interés se aplicará en caso de mora en el pago de la indemnización por incapacidad laboral.
- En caso de rescisión del contrato de afiliación por falta de pago, la ART igualmente estará obligada a continuar otorgando prestaciones en especie por contingencias ocurridas durante los tres meses posteriores a la extinción del referido contrato».
Si bien reconoce que el aspecto saliente del nuevo régimen es la obligatoriedad de la intervención de las Comisiones Médicas, el Dr. Andrés Jorge Faragó, Socio Fundador del Estudio Faragó & Corrales, puntualizó otros aspectos destacados de la norma aprobada en el Congreso: «Se genera un mecanismo legislativo de adhesión voluntaria para todas y cada una de las jurisdicciones provinciales, C.A.B.A. incluida, delegando expresamente a la Nación las competencias necesarias para cumplir con el eficaz funcionamiento del sistema de comisiones médicas. Cabe preguntarse cuántas provincias -esperemos que todas- tendrán la decisión política y activarán sus legislaturas en procura de adecuar la normativa local que sea requerida a tal fin, y cuánto tiempo insumirá dicha tarea legislativa (esperemos que el mínimo indispensable) para sumarse a la reforma.
Se incorpora el artículo 17 bis a la ley 26.773 para dejar debidamente aclarado el mecanismo de aplicación del RIPTE a los efectos del cálculo de actualización de indemnizaciones.
En materia de prevención de riesgos laborales, la SRT se compromete a enviar al CCP un anteproyecto de ley de protección y prevención laboral dentro de los 3 meses de puesta en vigencia la nueva ley, por lo que sabremos recién en marzo si el proyecto es aprobado y recién después tendremos el inicio de un proceso de análisis dentro del órgano consultivo de la LRT, en cuyo seno se debatirá y posteriormente se elevará al PEN para que vuelva en forma de proyecto al Congreso. Por ello, estimamos poco probable contar con esa ley en el curso del año 2017».
Sobre la creación del autoseguro público provincial, el Dr. Faragó expresó: «A la luz de las experiencias conocidas hasta el momento en algunas provincias y municipios que estuvieron autoaseguradas, debería reglamentarse con el cuidado necesario para obtener prestaciones y resguardos financieros equivalentes a las hasta ahora empresas autoaseguradas y a las ARTs en funciones, en beneficio de la salud y seguridad de los trabajadores del sector público».
Más adelante, el Dr. Carlos J. M. Facal, Socio del Estudio Facal, Martin & Asociados, puso el foco en la forma de determinar la incapacidad en la Justicia y en el cálculo del ingreso base: «He leído decenas de comentarios y críticas al anteproyecto y al proyecto con media sanción. Ninguno de esos comentarios acierta, en mi opinión, a señalar las dos innovaciones esenciales en la propuesta del PEN. Todos dan por hecho que lo esencial consiste en la ratificación del paso por las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, y la cosa no está ahí. El camino de las CMJ pudo o no haberse mantenido. Lo esencial, y que se aborda por primera vez, son otros dos aspectos:
- A) Se reforma el Art. 12 de la Ley de Riesgos del Trabajo, disponiéndose que el cálculo del ingreso base mensual resulte de un promedio actualizado de las remuneraciones del año anterior a la primera manifestación invalidante.
Cuando se sancionó la ley 24.557 la inflación era igual a cero. Mantener esa norma sin cambios, pese a que las circunstancias económicas habían variado significativamente era una fuente permanente de conflicto y de perjuicio a los trabajadores damnificados.
Durante quince años, luego de abandonada la convertibilidad, el gobierno se negó a aceptar la realidad. Las empresas y las ARTs se hicieron las distraídas quejándose de la ‘industria del juicio’.
Pero los juicios eran imprescindibles para obtener una justa reparación. Indemnizar es reemplazar la porción del salario perdida. Si sólo se remplaza parte del salario perdido, la indemnización es exigua. Y esta situación obligaba a litigar siempre.
Los jueces necesitaban reaccionar: lo hicieron más o menos felizmente, en cuanto a la justeza de sus argumentos, y luego de la sanción de la desastrosa ley 26.773 acudieron a una interpretación forzada de la aplicación del RIPTE para atender este problema que ni el gobierno, ni las empresas, ni las ARTs, ni los legisladores habían querido atender.
Con este cambio se elimina la principal fuente de conflictos judiciales.
- B) El otro aspecto que se viene a corregir es la forma de determinar la incapacidad en la Justicia.
Pasando o no por las comisiones médicas, cuando se demandaba por un mayor salario base de paso se cuestionaba la incapacidad y esa cuestión se dirimía con el nombramiento de un perito.
El sistema es malo por dos motivos: los peritos son profesionales a quiénes sólo se les exige un par de años de antigüedad en el título. No concursan, no necesariamente van allí los mejores, sino quienes disponen de tiempo para hacer pericias.
La nueva ley dispone que cada jurisdicción tendrá que formar cuerpos médicos forenses provinciales. Esto es cuerpos estables de médicos, dependientes de la Justicia, designados por concurso público de oposición y antecedentes -según cada jurisdicción lo disponga- y que cobren un sueldo del estado provincial por la tarea que desempeñen.
Lo peor no era la falta de idoneidad de los peritos, sino que sus honorarios estaban atados en un porcentaje al resultado de su dictamen. Cuánto más incapacidad fijaban, más honorarios cobraban. Naturalmente, la incapacidad reconocida en juicio suele ser hasta tres veces más que la incapacidad reconocida por las comisiones médicas.
En la ley con media sanción se desengancha la remuneración de peritos médicos del resultado del juicio. Si son miembros del cuerpo forense provincial cobrarán un sueldo (¿quizás equivalente al de un juez de cámara o de primera instancia?) independientemente del número de casos que dictaminen y del resultado de sus dictámenes».
Contradicción entre los artículos 11 y 16
El Dr. Enrique Quintana, abogado y especialista en Derecho de Seguros, destacó que «la Cámara de Senadores introdujo importantes modificaciones al proyecto inicial, modificaciones de forma y de fondo, manteniendo la estructura del proyecto remitido por el Poder Ejecutivo Nacional» y que «la gran diferencia entre el proyecto remitido por el Poder Ejecutivo y el proyecto que obtuvo media sanción en el Senado se encuentra en el artículo 11, modificatorio del artículo 12 de la Ley de Riesgos del Trabajo, respecto del cálculo del ingreso base mensual».
«El proyecto del Poder Ejecutivo, elevado al Senado, disminuía los períodos de remuneraciones a considerar; en vez de doce meses anteriores a la primera manifestación invalidante, proponía tener en cuenta solamente el promedio de los últimos cuatro salarios normales y habituales anteriores a la primera manifestación invalidante o el tiempo de prestación de servicios, si fuera menor», aclaró.
Asimismo, afirmó que «los salarios mensuales tomados a fin de establecer el promedio se actualizarán mes a mes aplicándose la variación del índice RIPTE».
No obstante, Quintana alertó sobre ciertas divergencias que pueden surgir en la interpretación de esta norma: «Esta norma, que modifica el concepto de remuneración sujeta a aportes y contribuciones de la Seguridad Social por el de ‘salario mensual’, que incluye sumas no remunerativas, cuenta con varias dificultades interpretativas y, de ser aprobada en la Cámara de Diputados, constituiría una alta fuente adicional de litigiosidad.
Principalmente, no aclara debidamente que la actualización de cada salario, comprensivo de lo remunerativo y lo no remunerativo, por el índice RIPTE, debe efectuarse desde que es devengado y hasta la fecha del hecho o primera manifestación invalidante. Al no aclararlo se deja la puerta abierta a que el intérprete judicial declare que debe actualizarse desde que es devengado hasta que la prestación dineraria es cancelada, generándose similares problemas interpretativos de doble actualización de la prestación dineraria, por RIPTE y por intereses, respecto de la ley 26.773, que existieron hasta el dictado del fallo «ESPOSITO c/ PROVINCIA ART SA», de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El artículo l6 del Proyecto del Poder Ejecutivo proponía incorporar a la ley 26.773 el artículo 17 bis disponiendo que sólo las compensaciones adicionales de pago único incorporadas al artículo 11 de la ley 24.557 y sus modificatorias y los importes mínimos establecidos en el Decreto 1694/09 se deberán incrementar conforme la variación del índice RIPTE. Esta propuesta procuraba incorporar el texto del Decreto 472/2014 a la ley, de modo de evitar interpretaciones encontradas y que se pudiera interpretar que el Decreto 472/14 vulneraba la ley 26.773. La propuesta del Poder Ejecutivo Nacional se formulaba en plena concordancia y acuerdo con lo fallado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos ‘Espósito Dardo Luis c/Provincia ART SA s/ Accidente Ley Especial’ el 7 de junio de 2016. El Proyecto aprobado por el Senado como artículo 16, reproduce el artículo 16 del Proyecto del Poder Ejecutivo.
Se produce entonces una evidente y flagrante contradicción entre los artículos 11 y 16 del proyecto aprobado en la Cámara de Senadores, ya que del juego armónico de ambos artículos no sólo se ajustan por el RIPTE las compensaciones adicionales de pago único y los importes mínimos, sino además los salarios para calcular el ingreso base, no quedando claro, como dijimos, si los salarios para la base de cálculo del Ingreso Base Mensual deben ajustarse por RIPTE desde que son devengados hasta la fecha del hecho o hasta la fecha del pago de la prestación, dado que de esta última manera se incrementarían exponencialmente las indemnizaciones. Necesariamente el proyecto debe ser modificado en este aspecto en su tránsito por la Cámara de Diputados».
Luego, agregó: «Si sumamos el tener que afrontar honorarios de letrados del trabajador por su intervención en las Comisiones Médicas y se propicia el ajuste de salarios (y ya no remuneraciones imponibles) por el índice RIPTE para calcular el ingreso base mensual, se encarecen las erogaciones a cargo de las ART, y no disminuye necesariamente la litigiosidad ya que el trabajador se somete a la Comisión Médica Jurisdiccional, y si no le gusta lo dictaminado, judicializa la cuestión ante el Fuero Laboral competente, pudiendo incluso cuestionar no sólo el porcentaje de incapacidad dictaminado sino el modo de cálculo del Ingreso Base Mensual».
Hasta aquí hemos desarrollado los aspectos centrales del proyecto de ley complementario del Régimen sobre Riesgos del Trabajo aprobado por el Senado de la Nación el 21 de Diciembre y que entró en plena vigencia el pasado 20 de Enero mediante el Decreto 54/2017, que -entre otros temas centrales- estableció que la actuación de las Comisiones Médicas (creadas por el artículo 51 de la Ley 24.241) será la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de todo planteo que realice un trabajador dependiente afectado por alguna de las contingencias previstas en la ley 24.557.
En nuestra próxima edición, los profesionales consultados analizarán el funcionamiento de las Comisiones Médicas, la posible reacción de los tribunales laborales a la obligatoriedad de resolver los conflictos ante dicha instancia administrativa, la aplicación del baremo, y la delegación de las provincias de la resolución de los procesos administrativos propios de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales en la Nación.
Además, el Dr. Héctor Recalde, Abogado laboralista, Diputado de la Nación y Presidente del Bloque Frente Para la Victoria -PJ- de la Cámara de Diputados, formulará sus objeciones a la norma bajo análisis justificando por qué sostiene que la misma es inconstitucional.