Tuvo amplias repercusiones el Decreto de Necesidad y Urgencia 54/2017 que el Presidente Mauricio Macri firmó el pasado 20 de enero, acelerando los cambios en el Sistema de Riesgos del Trabajo que ya habían sido aprobados por la Cámara de Senadores el 21 de Diciembre.
Escribe Aníbal Cejas
En este artículo, un grupo de profesionales especializados en Derecho del Trabajo analizaron las características de los cambios decretados, así como el funcionamiento de las Comisiones Médicas, la posible reacción de los tribunales laborales a la obligatoriedad de resolver los conflictos ante dicha instancia administrativa, la aplicación del baremo, y la delegación de las provincias de la resolución de los procesos administrativos propios de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales en la Nación.
Además, el Dr. Héctor Recalde, abogado laboralista, Diputado de la Nación y Presidente del Bloque Frente Para la Victoria -PJ- de la Cámara de Diputados, formuló sus objeciones a la norma bajo análisis justificando por qué sostiene que la misma es inconstitucional.
Cabe aclarar que el DNU 54/2017 requiere aún la aprobación por parte de la Comisión Bicameral del Congreso que estudia este tipo de normas.
Una síntesis de las medidas, que fueron ampliamente analizadas en nuestra edición anterior, incluye el hecho de que se establece la obligatoriedad de iniciar el procedimiento administrativo en la comisión médica jurisdiccional, como paso previo a cualquier acción judicial que el trabajador estime efectuar. En el esquema de los últimos años el trabajador podía, sin necesidad de recurrir a la comisión médica, iniciar una demanda.
La norma también aclara la competencia exclusiva del fuero laboral, lo que puede dar lugar a discutir, nuevamente, cuando la acción se base en otros sistemas de responsabilidad, es decir en función del derecho civil.
Las Comisiones Médicas
Informe Operadores de Mercado consultó a los profesionales acerca de si establecer la intervención de las Comisiones Médicas, como instancia administrativa de carácter obligatorio y previa al inicio de cualquier acción judicial, solucionará el problema de la elevada litigiosidad judicial del Sistema de Riesgos del Trabajo.
Para el Dr. Guillermo Mitchell, Asesor Legal de la Unión de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (UART), «constituirá una herramienta muy importante para mitigar el problema de la elevada litigiosidad, cuyo éxito dependerá, como si se tratase de un engranaje, de una aceitada coordinación de todas las piezas del mismo».
«Esto es -continuó-, una adecuada reglamentación de la ley que garantice una eficaz e inmediata puesta en marcha del nuevo procedimiento. Por otro lado, dependerá también de los señores magistrados en el supuesto que hubiese algún tipo de planteo respecto del mismo.
Cabe destacar que el procedimiento garantiza el derecho de defensa, cuenta con la intervención obligatoria de los abogados patrocinando al trabajador, y contará, como en cualquier procedimiento administrativo, con el dictamen jurídico previo más allá del médico en su materia específica. Además, es un procedimiento acotado en el tiempo ya que la comisión médica jurisdiccional deberá expedirse en un plazo máximo de 60 días hábiles administrativos.
Desde la UART consideramos que sería muy importante que el plazo habitual se encuentre en torno a los 20 días. La labor de la SRT en este aspecto será clave. Frente a todo ello, es de esperar que el procedimiento sea un elemento eficaz para la solución buscada».
Para el Dr. Andrés Jorge Faragó, Socio Fundador del Estudio Faragó & Corrales, una de las grandes incógnitas es la respuesta de los tribunales laborales a la obligatoriedad de resolver las divergencias ante las comisiones médicas: «La experiencia de estos 20 años nos indica que los jueces del fuero del trabajo interpretan la intervención de estos tribunales administrativos como un impedimento al libre acceso de los trabajadores ante la justicia para reclamar por los daños generados por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. La sola intervención de las comisiones médicas como instancia obligatoria no representa en si misma el dique de contención a la elevada litigiosidad del sistema, pero es una buena iniciativa tendiente a enfrentarla. El éxito de la reforma encarada depende además de la implementación adecuada de la normativa prevista en el proyecto».
Luego, agregó: «La realidad es que se dilapidaron dos décadas que pudieron servir para perfeccionar el funcionamiento de las comisiones médicas, pese a lo cual arribamos a este punto, en el que se retoma la idea original de contar con tribunales administrativos, dotados de principios básicos de legalidad, que se encontraban dispersos en sucesivas reglamentaciones dictadas por la propia SRT y por decretos del PEN. Es de esperar planteos de inconstitucionalidad por parte de la ‘patria médica’ al intervenir el Decreto en los esquemas actuales de regulación de honorarios judiciales y elección de peritos, modificando significativamente el status actual, que viene generando enormes ganancias para los peritos, en detrimento de los trabajadores y las ART.
Otras cuestiones con posibles conflictos judiciales, según anteriores experiencias, están vinculadas con la aplicación del baremo instituido por el Decreto 659/96 y con la competencia que se asigna a la comisión médica jurisdiccional».
A continuación, el Dr. Carlos J. M. Facal, Socio del Estudio Facal, Martin & Asociados, expresó que el problema no radica en que los casos pasen por las CMJ, sino en la forma de determinar la incapacidad en la Justicia y en el cálculo del ingreso base: «Solucionado el tema del salario base, si el dictamen de la CMJ es razonable, es probable que la mayoría de los casos terminen en la instancia administrativa sin llegar a la instancia judicial.
Recordemos que, otra cuestión fundamental en el proyecto sancionado por el Senado, es que expresamente se requiere que el trabajador tenga patrocinio jurídico y que la ART correspondiente tenga que asumir el pago de los honorarios de esta abogada. Ella asesorará al trabajador del trámite, su resultado y su eventual apelación o consentimiento.
La otra cosa importante es que ahora no se llegará al tribunal a través de un juicio, sino a través de un recurso contra lo decidido por la CMJ. En ese recurso no se discutirá el salario base, sino la incapacidad. Y esta incapacidad la determinará, finalmente, otro panel médico dependiente de la justicia».
Más adelante, el Dr. Enrique Quintana, abogado y especialista en derecho de seguros, señaló: «Parte de la doctrina especializada en Derecho Laboral censuró que la ley atribuyera a las Comisiones Médicas la decisión sobre la naturaleza laboral de la incapacidad, entendiendo que se requería idoneidad en materia jurídica y no exclusivamente médica para tal determinación, siendo la autoridad competente para resolver las controversias la autoridad judicial y no áreas administrativas. Se censuró también que se atribuyera competencia judicial a la Justicia Federal y no a los jueces laborales para las apelaciones de las Resoluciones de las Comisiones Médicas».
El Dr. Federico Tallone, Socio fundador del Estudio Tallone, consideró que «en caso de que las Comisiones Médicas actúen de forma rápida y expeditiva, es posible que se reduzca la litigiosidad debido a que se subsana el error anterior del sistema, siendo que el patrocinio letrado en la Comisión Médica será obligatorio, por lo que, estando el trabajador legalmente asesorado, la decisión que allí se adopte será calificable de cosa juzgada, pudiéndoselo oponer en procesos judiciales ulteriores».
Y añadió: «Cabe señalar que todo el procedimiento es gratuito para el trabajador con garantía de debido proceso. Se trata de un procedimiento ágil, de rápida resolución y de fácil acceso para los trabajadores, con una posibilidad de revisión judicial amplia en caso de no llegarse a un acuerdo en base a los dictámenes médicos idóneos».
En contra
Con una postura totalmente crítica sobre los términos del Decreto 54/2017, el Dr. Héctor Recalde, abogado laboralista, Diputado de la Nación y Presidente del Bloque Frente Para la Victoria -PJ- de la Cámara de Diputados, negó que el paso por las CMJ resuelva el problema de la litigiosidad: «Eso sería aceptar el discurso de que la elevada litigiosidad se debe pura y exclusivamente al accionar de los abogados laboralistas o la avaricia de los trabajadores. Es poner el problema en sólo una de las partes. Que siempre es la más débil.
Uno de los grandes motivos por los cuales en los últimos años se han iniciado más causas judiciales, se debe a que las ART rechazan sistemáticamente la inmensa mayoría de las enfermedades profesionales (sólo el 2% son aceptadas). En el mismo orden, no debemos olvidar las ‘altas’ tempranas e injustificadas de trabajadores que no se encuentran en condiciones de retomar tareas, las pésimas prestaciones médicas y todo el sistema en su conjunto que empuja al trabajador a realizar un reclamo judicial para percibir lo que realmente le corresponde y, sobre todo, para tener prestaciones acordes para resguardar su salud.
Las comisiones médicas, que aquí se presentan como una solución a la gran litigiosidad, no sólo no ofrecen una solución correcta al problema, sino que su accionar lo ha agravado en los últimos años. Ellas son las que junto con las ARTs rechazan enfermedades claramente laborales, o estipulan un porcentaje de incapacidad muy inferior al realmente detentado por un trabajador.
Otro de los temas, que el proyecto trata muy livianamente y sobre todo con una extrema vaguedad, es que no se hace hincapié en la prevención tanto de los accidentes como de las enfermedades de los trabajadores.
Por último, imponer como instancia previa, obligatoria y excluyente a las comisiones médicas jurisdiccionales implica, además de ser inconstitucional, la necesidad de existencia de una infraestructura suficiente para canalizar la totalidad de denuncias de accidentes y enfermedades del trabajo, y que dicha estructura sea cercana a los trabajadores siniestrados.
Según la página web de la SRT (http://www.srt.gob.ar/images/pdf/Res_SRT_3085-14.pdf), en numerosas provincias existe sólo una Comisión Médica.
Tal situación, una sola comisión médica en toda la provincia, se da en las provincias de Tucumán, Chaco, Misiones, La Pampa, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, San Juan, San Luis, Formosa, Santiago del Estero, y Corrientes.
Ello conlleva, además de la manifiesta insuficiencia, a obligar a los trabajadores que no residan en la ciudad asiento de la Comisión Médica, a tener que trasladarse cientos de kilómetros para ser atendido en la Comisión Médica. Por ejemplo, un trabajador accidentado domiciliado en 25 de Mayo (Provincia de La Pampa) tendrá que recorrer 411 kms para ser atendido en la Comisión Médica de Santa Rosa; y un trabajador accidentado domiciliado en Las Heras en la Provincia de Santa Cruz deberá recorrer 768 kms para ser atendido en la Comisión Médica en Río Gallegos».
Inconstitucional
Por último, el Dr. Recalde dijo que el DNU 54/2017 «olvida que las comisiones médicas reguladas en los arts 21, 22 y 46 LRT, fueron declaradas inconstitucionales por otros motivos en los fallos ‘Venialgo’, ‘Marchetti’, y ‘Obregón’. Es por ello que el proyecto es estructuralmente inconstitucional».
Además, el legislador justificó: «El decreto avanza sobre facultades reservadas por las Provincias (facultades no delegadas en la Nación), en tanto:
• determina el domicilio del lugar donde se llevará a cabo un juicio ante los Tribunales Provinciales, materia sobre la cual la Nación carece de facultades (con el agravante que lo fija en el que ‘…corresponda al domicilio de la comisión médica’ apartándose así de las disposiciones procesales locales que, en su mayoría, dan al trabajador el derecho de optar por la jurisdicción que corresponda: al lugar de trabajo, al domicilio del demandado, o al lugar de contratación);
• fija competencias judiciales propia de los Códigos de Procedimientos provinciales;
• establece que en cada Jurisdicción las pericias médicas sólo pueden ser efectuadas por los ‘Cuerpos Médicos Forenses’ de cada Provincia (excluyendo a los peritos designados en juicio);
• fija la manera de regular honorarios profesionales;
• impone ‘la delegación expresa a la jurisdicción federal de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1, 2 y 3 del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación por parte de los estados provinciales adherentes, a la de la normativa local que resulte necesaria’.
• crea el Autoseguro Público Provincial y lo reglamenta, invadiendo las Facultades de las Provincias, las que solamente se pueden delegar por medio de la Constitución Nacional.
• establece el efecto que poseen los recursos judiciales (dispone que tienen efecto suspensivo);
Dichas objeciones constitucionales no se subsanan con la eventual adhesión de las Provincias a través de sus órganos legislativos, ya que la CSJN ya ha sostenido que ‘El poder de policía de las provincias es irrenunciable y su pretendida delegación es extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo o de las legislaturas provinciales. Los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos al Gobierno de la Nación, en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente’».
Para finalizar, Recalde se refirió a la disposición acerca de que en las causas judiciales por infortunios laborales deberá intervenir el Cuerpo Médico Forense: «La norma referida establece que en todos los casos los peritos médicos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el marco de la Ley N° 24.557 deberán integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace, y sus honorarios no serán variables ni estarán vinculados a la cuantía del respectivo juicio y su regulación responderá exclusivamente a la labor realizada en el pleito.
Se altera el artículo de la ley 18.345 que dispone el nombramiento de peritos de oficio por parte del Juez.
Sobre este punto, no se puede soslayar, la insuficiencia del cuerpo médico forense de cada jurisdicción, para hacerse cargo de tamaña empresa. Esto, más allá de avasallar las autonomías provinciales, significa una clara obstrucción al derecho de acceso a la justicia.
Tomemos como ejemplo el cuerpo médico forense de la CSJN. Sólo tiene 4 traumatólogos, 4 cardiólogos, y un neumólogo. Ahora bien, ¿como hará este cuerpo médico forense para hacerse cargo de las miles de vistas médicas que se acercarían a la comisión médica? Se debería ampliar considerablemente el número. Pero el decreto no prevé esto, ni impone plazos. Por lo que en la práctica, la revisión por el cuerpo médico forense servirá como una especie de cuello de botella, que retrasará considerablemente el proceso -ya de por sí Kafkiano- de los trabajadores, ya que no tiene plazos ni sanción alguna ante un posible retraso».
POSICION DE LA UART SOBRE EL DNU 54/2017
La Unión de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (UART) emitió un comunicado fijando su posición sobre la sanción del DNU 54/2017.
• El texto dictado, más allá de la forma jurídica (que sea DNU o Ley), entendemos que refleja el acuerdo de un vasto número de actores sociales: empleadores, trabajadores, provincias, legisladores, sectores de la Justicia entre otros. A las Aseguradoras nos corresponde el rol de cumplirlo y llevarlo adelante. Y, en este sentido, una vez más estaremos a la altura de las circunstancias que una Reforma de este tipo implica.
• Esta reforma es el reflejo de la convicción que mostraron los sectores empresariales, sindicales, sociales, judiciales y de gobierno para preservar al Sistema de Riesgos del Trabajo de la gravísima amenaza que constituye la exacerbación de la litigiosidad: 127 mil nuevas demandas en 2016, un 20% más que en el año anterior, con una importante aceleración en CABA y en el último cuatrimestre. Por considerar sólo diciembre de 2016 entraron en CABA un 45% más de juicios que en diciembre de 2015.
• Es un problema sobre el cual veníamos alertando desde hace tiempo.
• Esta aceleración no guarda relación con la baja en los accidentes y fallecimiento, ni con el aumento en las actividades de prevención, ni con las mejoras prestacionales, ni con los servicios incorporados.
• Respecto del texto, todo lo que hace al procedimiento para homologar y determinar incapacidades incluyó: procedimiento administrativo previo, calidad de cosa juzgada, honorarios de peritos en función del trabajo realizado, utilización obligatoria del Baremo, efecto suspensivo. Lo que los abogados y técnicos en la temática preveían en materia de procedimiento como necesario, está atendido.
• Se incluyeron, además, otras cuestiones a requisito y con acuerdo de empleadores y trabajadores, provincias y legisladores, que a nosotros como aseguradores nos corresponde llevar adelante y eso haremos. Por ejemplo, el aumento más que importante en las indemnizaciones, los honorarios de los abogados a cargo de las ART conforme lo establezca la reglamentación, entre otros temas.
• Ahora queda la fase instrumental, en la cual, la aprobación de las Provincias y el rol de la SRT en el funcionamiento de las Comisiones Médicas y dictado de la reglamentación son clave.
• Este año será un año de transición. Seguramente haya planteos judiciales. La palabra final la tendrá la justicia.